文/江樂士
3月14日，特區政府在立法會法案委員會審議《維護國家安全條例草案》時提出多項修正案，亮點之一是授權行政長官會同行政會議可為維護國家安全所需，訂立附屬法例。
行政機關獲授權可因應維護國家安全之需而訂立附屬法例，有助於特區執法當局更有效地實施《維護國家安全條例草案》、香港國安法，以及全國人大常委會對香港國安法第14條和第17條所作出的釋法。
但行政長官會同行政會議只能在某些特定的情況下行使此權力，不會逾越立法會授權的範圍。
政府解釋，立法機關授權行政機關為更有效地實施主體法例的規定而制定附屬法例，是普通法制度下行之已久的做法,不乏先例。
例子之一是《中國國籍（雜項規定）條例》第6條，授權入境處處長制訂條例以便《中華人民共和國國籍法》的條文在香港特別行政區能夠「更有效地執行」。
例子之二是前特首林鄭月娥在2019年動用《緊急法》來應對「黑暴」示威者以口罩掩飾身份。《緊急法》第2條授權行政長官會同行政會議在緊急情況或危害公安的情況出現時，「訂立任何他認為合乎公眾利益的規例」。反對派當時對循此途徑制定的《禁蒙面法》提出司法覆核，但最終終審法院裁定該法例合憲。
由此可見，立法會授權行政長官訂立附屬法例並非無例可循，在其他普通法地區也不乏相關先例。
然而，行政長官不能憑空頒布附屬法例，而所訂立的附屬法例及其賦予行政長官的權力均須經立法會審議。這意味着立法會對附屬法例有最終決定權。
行政長官在行使訂立附屬法例的權力時，必須顧及香港國安法的規管範圍。香港國安法第11條規定，行政長官應當就特區國家安全事務向中央人民政府負責，第13條規定行政長官擔任維護國家全委員會主席。有見及此，由行政長官決定在什麼情況下制定哪些附屬法例，最適合不過。
行政長官在維護國家安全方面發揮舉足輕重的作用。由他主持的國家安全委員會負責「制定香港特別行政區維護國家安全政策」、「推進香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制建設」以及「協調香港特別行政區維護國家安全的重點工作和重大行動」等等。考慮到上述職責，授權行政長官頒布附屬法例的做法符合香港國安法對行政長官設定的職責要求。
然而，倘若行政長官做法越界，外界大可向法庭提出申訴，就像當初反對派嘗試推翻《禁蒙面法》一樣，只不過最終反對派被判敗訴。若果有人認為附屬法例超越主體法例所規管事宜的範圍，他也可以提出司法覆核，交由司法機構裁定附屬法例有否越界或違憲。
違反附屬法例的建議最高刑罰為七年監禁和五十萬元罰款。最高刑罰雖然嚴厲，但絕少會被動用。為刑罰設立上限，只是為了阻嚇意圖犯法的人士。例如，販毒、強姦和搶劫的最高刑罰是終身監禁，但近些年來法庭的相關量刑並有達到最高刑罰。即使罪行性質嚴重，被告的判刑一般也遠低於最高刑罰。
頒布附屬法例涵蓋「執行細節」和「行政事宜」的權力，賦予行政長官合適的法律工具，以便在國家安全受威脅時作出有力應對。與《緊急法》一樣，設立機制讓特首及時應對突如其來的國安威脅，無疑合乎公眾利益。
因此，授權特首頒布附屬法例是防患於未然，旨在填補潛在的國安法律漏洞，這項安排不但合理合憲，也具前瞻性,值得歡迎。
（作者為前刑事檢控專員。本文發表在英文《中國日報》評論版面）
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