來論｜基層調研是參政議政的基本功

文/潘孝汶

完善地區治理重塑了新一屆區議會的職能，其中第二項職能就訂明區議會須「就該區議會的主席指明的議題，收集有關地區內的人的意見，並向政府提交意見摘要及建議應對方案。」觀乎新一屆區議會履新後，各區的區議會大會都規定討論議程「研究地區關注議題及收集居民意見」，並由區議會主席布置調查任務及提交期限。這一點充分體現新一屆區議會對基層民意的重視，同時也強化各區議員對基層脈搏的把握，而筆者就以上問題以及由此延伸對基層調研工作的反思，將會在文中提出一些看法。

新一屆區議會雖然不再是充滿政治對抗的角鬥場，但我們依然要避免依循過去的固有思維，把區議會當作是單純的議政堂，議員是否稱職不是靠拚提案次數，拚發言時長。「調查研究是正確決策的基本功，也是參政議政的基本功」，提案發言的質量、參政議政的水平根本取決於議員本身對地區議題的熟悉，以及通過前線工作及基層調研對各類資料的把握。

對於今次各區「研究地區關注議題及收集居民意見」這項工作，的而且確是能夠讓區議員作為地區抓手為政府提供民情及區情反饋，同時亦是讓新任區議員有一次熟悉地區的研習機會。然而，我們同時要留意到這項工作若果作為一次基層調研，在方法上及實踐上是存在一定不足。觀乎新界九區的地區議題研究（交通情況調查：北區、屯門；環境衞生：元朗、沙田、西貢；垃圾徵費：荃灣；社區設施：葵青；東涌市中心交通擠塞及離島單車違泊：離島；林村河兩岸行人路及沿岸設施改善：大埔），我們會發現除了離島及大埔外，多區的研究課題都特別寬特別泛。

就以交通調查為例，這個課題至少涵蓋（一）公共交通（當中至少分巴士、鐵路、小巴等大類）的線路班次、收費、客流量、服務質素等；（二）地區停車泊位數量收費及違泊問題；（三）交通擠塞黑點及車流量問題；（四）地區交通設施配套及工程進度事宜；（五）交通安全黑點調查等這些主要領域。單靠每個議員的一份報告，怎樣能把問題闡釋深入？再者，我們見到不少的課題報告在調研方法上是僅僅依賴過去的主觀經驗對地區意見進行拼湊、上網搜集新聞及材料作為依據推斷撰寫，當然亦有部分人士會設計問卷在街頭或網上進行調查，但是問卷內容、受訪者數量是否能提供足夠具指引性的數據，會否因為廣發同質性極高的網上群組而降低受訪對象的多樣性，這些方面確實引起疑問。

基層調研既不能閉門造車，當然也不能是一群人坐而論道，漫話西遊。要做好基層調研有幾個必備要素：（一）定好調研綱目；（二）準備好調查會討論；（三）豐富調研手段。就以交通議題收集居民意見為例，首先區議會內部應在交通情況這個寬泛的課題找內準一個焦點問題，做小做實，再根據片區分組分工；然後在兩個月的調研期限內，各小組要按階段召開調查會，除了議員本人外亦應邀請熟悉該領域的地區人士及調研訪談的焦點對象，然後匯報交流調查成果、方法經驗與困難挑戰；最後調研手段應結合文獻數據搜集、街頭及網上問卷調查、焦點訪談、現場視察、專家訪談等多種形式，保證信息渠道的多樣性。

除了要講求在形式內容上要紮實完備，基層調研更重要的一點是必須堅持問題導向。調研的目的不是為了找數據寫報告，而是要切切實實解決基層市民所面臨的突出問題。綜觀目前香港十年一次的人口普查，的確為各區、各階層狀況提供最完備的數據參考，然而人口普查當中268張主要統計表、九份專題報告（收入、獨居住戶、兒童、長者、青年、單親人士、劏房住戶、新來港人士、少數族裔人士）又有多少內容能成為我們的行動指南？

就以收入調查為例，很大程度上取決於該區的住宅用地規劃，私樓越多就會拉高收入數字，大型私人屋苑的落成入伙固然能提高當區的平均收入及入息中位數，但它又能否提升當區寮屋戶與劏房戶的居住質量？同樣，在職貧窮的劏房家庭要面對子女教育、醫療、住屋等多方面支出以及居住環境的困難，生活難題往往較住在公屋的退休長者複雜，但這完全不能在收入統計上單純反映。

基層調研要做到問題導向，的確需要以地區突出難題、關鍵矛盾與典型個案為主要研究內容。筆者曾與北區區議員侯漢碩到上水鄉郊營盤村探訪一名寮屋長者鄭伯，依然記得當時屋內多處木柱有白蟻洞，屋內遍布電掣電線，每逢雨天屋頂及多個角落都會滲水，居住環境極為惡劣。經訪談了解後得悉鄭伯「不搬、不修」背後的原因除了是主觀上的家庭經濟與意願問題外，當中涉及到地政總署寮屋政策上對於寮屋維修物料、尺寸大小等方面的嚴苛要求，以及動輒以年計的維修申請審批，而搬遷上樓亦是涉及到發展局、房署、地政總署等部門一系列政策問題。

鄭伯的個案就是關鍵矛盾，就是突出典型，它的本質是普遍存在於新界鄉郊的寮屋問題，由此而揪出政府不同部門的政策在落地時所碰到的難題，以及社會發展前進時所遇到的不平衡與內在矛盾。筆者之前在《未來區議會工作須堅持踐行「四下基層」》一文中提到，處理個案求助就要善於抓關鍵、抓典型，懂得解剖麻雀，而鄭伯的個案對於基層調研來說就是非常好的材料，可以說是「麻雀雖小，五臟俱全」。

「沒有調查就沒有發言權，沒有調查就沒有決策權」，區議會不是坐而論道的議事堂，而是基層工作的橋頭堡。我們要切戒走偏方向，為提案而提案，為發言而發言，歸根究底參政議政講求的是符合實情和問題導向，而掌握區情和地區難點離不開充分的基層調研，尤其是到困難多、問題多的地方調研，切切實實記住「基層調研是參政議政的基本功」。

（新界社團聯會副秘書長、北區區議員）