【點新聞報道】今年是基本法頒布35周年，究竟這部法律是如何日趨完善，每條條文背後有什麼特別的考量，起草過程中又遇到怎樣的困難？為此，點新聞記者專訪曾經擔任基本法起草委員會委員的譚惠珠，以見證基本法誕生的第一身角度，講述這段起草歷史。
譚惠珠回憶，基本法起草委員會於1985年7月1日成立，當時在北京開第一次會議，一直到1990年4月4日獲全國人民代表大會通過，歷時4年多，有59位委員參與，其中來自香港各方面的人士有23名。香港委員之中，有3位是律師，譚惠珠便是其中一位，而她參加的組別是政治體制及中央和香港特別行政區的關係。
譚惠珠透露，當時起草基本法相當複雜，要處理起初香港人並不太了解的六大問題，一是憲法和基本法的關係；二是地方與中央的關係，中央給香港的授權如何運作，香港怎樣保持高度自治；三是授權關係；四是基本法的解釋權；五是行政與立法、司法之間的關係；六是維護國家安全的問題。
釐清母法子法關係 並非「法無禁止即可為」
譚惠珠強調，香港基本法與中國憲法，是子法與母法的關係。她解釋，在起草工作剛起步時，就有香港的委員提出了一個錯誤的觀點，稱中國的憲法適用於社會主義，所以香港只需一個「小憲法」即基本法，也不需要遵守中國的憲法。於是，譚惠珠意識到當下的燃眉之急就是要解決基本法與憲法的關係，要將正當的原則寫出來，同時也要保留中央參與地方運作的靈活性。
而這個問題的答案經過了約半年的時間才討論出來，即憲法於全國適用，而我們是單一體制國家，則只有一本憲法、一個中央政府、一個最高國家權力機關，所以香港作為國家的一部分，憲法依然適用於香港。譚惠珠介紹，1982年修訂的憲法加了第31條，國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。因此，香港基本法就像是國家憲法第31條孕育出的一個孩子，而它們的關係就是子法與母法的關係。基本法不可以抵觸憲法，香港的法律則不可以抵觸基本法。
隨後，起草過程中第二個問題接踵而至，基本法開篇寫明「香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分」，這是最基本的原則，第12條又表明「香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。」那麼，地方和中央的關係如何處理？譚惠珠提到，部分香港人對高度自治的理解有存在偏差，並憶述前行政長官梁振英未上任前，香港的教科書通常將第12條分成了兩部分，一部分闡述國家適用於特區的原則，另一部分闡述除了國防和外交之外，香港有高度自治權，而大家很快只記得後者了，所以就將香港的高度自治權無限放大了。譚惠珠強調，在地方和中央的關係中，地方會受到監督和指導，而不是「法無禁止即可為」。
從吳嘉玲案看人大釋法如何定分止爭
授權關係的問題在起草過程中凸顯，譚惠珠表示，基本法是一個授權法，中央授予的權力則有，未授權的則沒有。她以公開提名行政長官為例，雖然基本法中未禁止，但香港也不可以做，因為這是中央未授予的權力。而基本法第20條寫明，「香港特別行政區可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力。」也就是說，有需要時，中央可再授予香港其他權力。她以深圳灣口岸的「一地兩檢」為例，雖然那裏不是香港的區域，但香港的執法司法機關依然可以在深圳灣港方口岸區內執行司法管轄權，這就是中央根據基本法第20條授予的權力。
基本法第二條寫明，全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。在司法方面，就存在基本法的解釋權問題。按照基本法第17條，香港特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人大常委會備案。備案不影響該法律的生效。若香港特別行政區立法機關制定的法律不符合基本法關於中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改。也就是說，若有抵觸也只是被駁回而不會被修改，所以全國人大常委會不會就香港特區的事務開後門為香港立法，而用對基本法的解釋權來作為監督的一種方式。
譚惠珠重提曾引起巨大討論的1999年的吳嘉玲案，一名中國內地出生、父親為香港永久居民的10歲女孩吳嘉玲偷渡來港後，因未獲居留權而提起訴訟。香港終審法院於1999年裁定，港人只要在內地所生子女均自動享有居港權。然而，香港特區政府認為，此判決將導致約167萬類似情況的人口湧入，對社會資源造成巨大壓力，遂提請全國人大常委會釋法。1999年6月，全國人大常委會解釋基本法第24條，明確規定僅獲批單程證的港人在內地所生子女才享有居留權，推翻終院裁決。那次人大釋法凸顯其在解決香港憲制問題中的關鍵作用，譚惠珠亦將人大釋法比喻為在類似情況下發揮作用的「變壓器」。
「一國兩制」屹立不倒 撥亂反正中成長
對於行政、立法與司法關係的問題，譚惠珠解釋，在基本法中，行政長官是唯一要向中央政府負責的人，所以他必須要實現行政主導，才能夠有效施政。譚惠珠透露，在基本法中是找不到「行政主導」四個字的，因為想寫進去的時候遇到有委員反對，但其實港英時期的香港絕對是行政主導的，當時總督的權力比香港特別行政區的特首要大很多，於是最後決定為行政、立法、司法三權相互制衡和配合。
談及備受關注的基本法第23條立法，譚惠珠表示此乃憲制責任，而非憲制權力。譚惠珠回望這35年的香港歷史，她認為市民在撥亂反正中對這些問題的認識都有所進步，漸漸能接受基本法的原意及安排。她表示非常欣慰，「經過這麼多年，『一國兩制』仍然屹立不倒，香港依舊是全世界最自由的經濟體，無論在法治、司法、行政效率等指標方面，都好過整天打擊香港的霸權國家」。她還特別提到香港真正樹立了「愛國者治港」原則，因為這是「一國兩制」是否成功及能否得到彰顯的一個關鍵性問題。
提到激動人心的基本法頒布35周年，譚惠珠引用了國家主席習近平於2021年1月27日以視頻連線方式聽取了時任行政長官林鄭月娥述職時說的話：「香港由亂及治的重大轉折，再次昭示了一個深刻道理，那就是要確保『一國兩制』實踐行穩致遠，必須始終堅持『愛國者治港』。這是事關國家主權、安全、發展利益，事關香港長期繁榮穩定的根本原則。只有做到『愛國者治港』，中央對特別行政區的全面管治權才能得到有效落實，憲法和基本法確立的憲制秩序才能得到有效維護，各種深層次問題才能得到有效解決，香港才能實現長治久安，並為實現中華民族偉大復興作出應有的貢獻。」
（點新聞記者陳子萌報道）
相關閱讀：
（有片）基本法35周年｜范徐麗泰回望初心守住兩大承諾 以國家為重延續法例核心價值
收藏
取消收藏
分享
